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Was ist Korruption?

Transparency Deutschland definiert Korruption als Missbrauch von anvertrauter Macht zum privaten Nutzen oder Vorteil und meint damit insbesondere folgende Straftaten:

* Bestechung, Bestechlichkeit

* Vorteilsgewährung, Vorteilsnahme

* Betrug, Untreue

* Wettbewerbsbeschränkende Absprachen

* Submissionsbetrug

* Geldwäsche, Schmuggel

* Käuflichkeit politischer Entscheidungen, Abgeordnetenbestechung

* Umgehung der Bestimmungen zur Parteienfinanzierung.

Charakteristisch für die Mehrzahl der Korruptionsdelikte ist das Zusammenwirken von zwei oder mehr Tätern – Vorteilsgeber und Vorteilsnehmer – zum eigenen Vorteil, ohne dass ein Opfer unmittelbar erkennbar ist. Der Schaden entsteht durch die beeinflusste Diensthandlung, nicht durch die Vorteilsnahme; er entsteht beim Auftraggeber, beim Auftragnehmer oder bei der Allgemeinheit.

Eine effektive und nachhaltige Bekämpfung und Eindämmung der Korruption ist nur möglich, wenn Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft zusammenarbeiten und Koalitionen bilden. Ziel ist es, das öffentliche Bewusstsein über die schädlichen Folgen der Korruption zu schärfen und nationale und internationale Integritätssysteme zu stärken.

Erscheinungsformen der Korruption

Korruption kann unterschiedliche Formen annehmen. Sie kann bestehen in der Veruntreuung von Geld oder Sachmitteln oder in der Beeinflussung von Entscheidungen durch Bestechung, wobei immer aktiv und passiv Beteiligte tätig sind. Im Folgenden werden einige der beobachteten Erscheinungsformen dargestellt.

Veruntreuung von Projektmitteln

Veruntreuung von Projektmitteln kann in der privaten Nutzung oder der Nutzung für einen anderen als den vereinbarten Zweck oder der nicht gerechtfertigten Auszahlung von Geldern oder der Wegnahme von Sach- oder Finanzmitteln des Projekts bestehen. Beispiele:

• Finanzmittel werden für andere als die vereinbarten Zwecke verwendet. Z. B. werden mit Projektmitteln errichtete Gebäude für im Projektvertrag nicht vorgesehene Zwecke oder im Extremfall für private Zwecke genutzt, oder es werden Luxusfahrzeuge gekauft.
• Finanzmittel werden für ein anderes Projekt verwendet, um die dort wegen früherer Misswirtschaft fehlenden Mittel zu ersetzen.
• Gehälter werden für fiktive Personen („fantômes“), Reisespesen für nicht angetretene Dienstreisen gezahlt.
• Projektfahrzeuge werden für Privatzwecke oder als Taxis benutzt.
• Projektgüter werden für den Eigenverbrauch oder zum Verkauf entwendet, wobei Bestands- oder Empfängerlisten gefälscht werden, oder Projektgüter werden gegen weniger wertvolle Güter ausgetauscht, oder Medikamente werden verdünnt.
• Bei Materialkäufen oder Aufträgen an Außenstehende werden überhöhte Preise vereinbart, die Differenz teilen sich Auftraggeber und Auftragnehmer („kickback“). Um so verfahren zu können, werden bereits bei der Projektplanung überhöhte Budgets vorgelegt. (Diese Form der Veruntreuung bleibt auch bei guter Finanzkontrolle ein großes Problem.)
• Belege werden gefälscht, was unter den Bedingungen von Entwicklungsländern besonders einfach ist.
• Die Gelder können auch auf dem Schwarzmarkt zu höherem Kurs in lokales Geld getauscht werden, während in der Finanzabrechung der niedrigere offizielle Kurs angegeben wird. Die dadurch entstehenden Gewinne (von denen der Geber nichts weiß) können außerhalb des Projektes verwendet werden.

Nepotismus, Ämterhandel, bevorzugte Behandlung

• Bei Auftrags- oder Stellenvergabe werden Personen bevorzugt, die (religiös, ethnisch, familiär oder freundschaftlich) dem Auftraggeber nahe stehen; Rekrutierungsregeln und Qualitätsmaßstäbe werden vernachlässigt. Die Bevorzugten können auch Stellen einnehmen, die gar nicht gebraucht werden, oder höhere Gehälter oder Kaufpreise erhalten. Schließlich werden auch Stellen mithilfe von Bestechungsgeldern erworben.
• Die Zulassung zum Schulbesuch, die Notengebung, die Teilnahme an Kursen oder die Vergabe von Stipendien wird von der Zahlung von Bestechungsgeldern oder von Beziehungen oder von der Erweisung körperlicher Gunst abhängig gemacht.
• Im Gesundheitswesen werden Behandlung und Medikamente, die kostenlos sein sollten, nur an bevorzugte Personen oder gegen Zahlung von Bestechungsgeldern gewährt.

Verhalten gegenüber Mitwissern von Korruption

• Bestechung zur Absicherung: Der Amtsträger, der sich für seinen Missbrauch durch falsche Belege absichern oder das Wohlwollen von Mitwissern sicherstellen muss, besticht diese, um sie zur Kooperation zu bewegen. Im Extremfall können auf diese Weise Kontrollgremien funktionsunfähig gemacht werden, deren Aufgabe es wäre, Korruption durch Überwachung zu verhindern.
• Bedrohung von Hinweisgebern: Die (einheimischen oder entsandten) Mitarbeiter, die Missbrauch aufdecken, werden nicht gestützt, sondern bedroht oder durch repressive Behandlung bestraft, z.B. durch Strafversetzung oder Entlassung.
• Einheimische wie entsandte Fachkräfte können in Konflikt geraten, wenn die Südkirchen Loyalität zum örtlichen Arbeitgeber, die Nordkirchen aber korrekte Mittelverwendung verlangen und beides zusammen nicht möglich ist.

Beschleunigungsbestechung

• Die Projektverantwortlichen zahlen Bestechungsgelder, um die Zollabfertigung, die Erteilung staatlicher Genehmigungen, die Zuteilung eines Telefonanschlusses o. ä. zu beschleunigen. Dies geschieht in vielen Fällen, weil sonst der Erfolg des Projektes gefährdet wäre.

Kategorien der Korruption

Extern oder intern verursachte Korruption

In der Analyse von Korruption wird zwischen extern und intern verursachter Korruption unterschieden um die Urheber der korruptiven Vorgänge zu benennen und außeninduzierte von rein projektinterner Korruption abzugrenzen. Ein Beispiel für extern verursachte Korruption ist die Beschleunigungsbestechung; da diese sich dem Einfluss der Projektverantwortlichen entziehe, klammert er sie aus seinen Erörterungen aus.

Jedoch könnte mangelnder Widerstand gegen die Forderung von Beschleunigungsgeldern zur Folge haben, dass die Forderungen immer höher und dreister werden. Das ist vor allem bei Not- und Katastrophenhilfe beobachtet worden, wo eilige Abfertigung moralisch geboten ist. Deshalb ist auch bei Beschleunigungsbestechung angeraten, die Forderungen nicht einfach hinzunehmen, sondern die Zahlung nach Möglichkeit zu verweigern.

Korruption der Armut – Korruption der Macht – Beziehungskorruption

In der Literatur findet sich die Unterscheidung zwischen Korruption der Armut („petty corruption“, wenn Staatsbeamte zu geringen Lohn erhalten), Korruption der Macht (in der Regel „grand corruption“, wurzelt in der Gier nach Reichtum) und Beschleunigungskorruption.

Bei genauerem Hinsehen ist jedoch Beschleunigungskorruption keine eigene Kategorie – sie ist in der Regel (etwa bei kleinen Beamten) Korruption der Armut, manchmal (etwa bei Ministergenehmigungen) Machtmissbrauch. Andererseits muss Korruption der Macht nicht immer „grand corruption“ sein – Macht kann auch im Kleinen ausgeübt werden.

Als dritte Kategorie sollte vielmehr die „Beziehungskorruption“ genannt werden, die ausgelöst wird durch Beziehungen der Verwandtschaft („Vetternwirtschaft“), der Freundschaft („Old Boys Networks“), der ethnischen („Tribalismus“) oder religiösen Zusammengehörigkeit. Hier ist es oft schwierig, Korruption zu unterscheiden von legitimen sozialen Netzwerken. Von der Beziehungskorruption ist der Weg nicht weit zur „systemischen Korruption“, einer Verfilzung der korrupten Eliten in Politik, Verwaltung, Militär, Justiz, Wirtschaft und Kirchen. – Ludermann bezeichnet Vetternwirtschaft als „graue Korruption“; dieser Begriff erscheint jedoch zu unspezifisch.´

Wichtige Punkte, um Korruption in eigenen Projekten zu unterbinden

• Problembewusstsein

Es ist wichtig, auf allen Ebenen das Bewusstsein zu fördern, dass Korruption Schaden für die

Allgemeinheit und insbesondere für die Zielgruppe der Armen anrichtet und deshalb vermieden werden muss.

• Projektplanung

Die Frage, ob der Süd-Partner über die notwendigen Management- und Kontrollkapazitäten verfügt, muss zu der Projektprüfung gehören. Falls diese Befähigungen nicht vorhanden sind, muss ihr Erwerb im Rahmen der Projektaktivitäten vorgesehen werden.

• Projektvereinbarungen

Maßnahmen zur Korruptionsprävention müssen in den Projektvereinbarungen festgeschrieben werden. Die Ziele des Projekts und die Zweckbestimmung der Mittel sollten möglichst genau festgelegt werden, die Partner sollten sich verpflichten, davon nicht ohne Absprache abzuweichen werden. Die Projektvereinbarungen sollten eine Antikorruptions-Klausel enthalten. Sie sollten Maßnahmen zur Überwachung der Mittelverwendung vorsehen und Sanktionen für den Fall von Abweichungen festlegen.

Bei größeren Beträgen, oder regelmäßigen Leistungen (z.B. Dauerspenderkreis): In den Projektvereinbarungen sollte festgelegt werden, dass Projektmittel gegenüber dem deutschen Partner regelmäßig und formell abgerechnet werden müssen; eine formlose Bestätigung der zweckdienlichen Verwendung darf nicht genügen. Neue Mittel sollten nur dann ausgezahlt werden, wenn die bisherigen Mittel zeitplangerecht abgerechnet sind. Der Text von Projektvereinbarungen sollte so formuliert sein, dass er beim Partner nicht zu Verständnisproblemen führt. Die deutsche Seite sollte darauf dringen, dass der Text der  Projektvereinbarungen nicht nur der Partnerorganisation, sondern auch der Zielgruppe (in deren Lokalsprache) bekanntgemacht wird, damit diese in der Lage ist, die Einhaltung der Projektziele und die zweckmäßige Verwendung der Mittel zu überprüfen. Nach Möglichkeit sollen die Vereinbarungen auch öffentlich bekannt gemacht werden.

• Mittelverwaltung und Kontrolle

Eine Überprüfung der Projekte und eine Analyse von Fehlentwicklungen kosten zwar Zeit, werden aber in den meisten Fällen mehr Geld sparen. Gelder dürfen nur aufgrund förmlicher Projektvereinbarungen bewilligt und nur nach Unterzeichnung ausgezahlt werden. Es ist wichtig, dass es strikte Regeln für die Verwendung und Verwaltung der Projektmittel gibt.

• Zielgruppenbeteiligung und Transparenz

Transparenz und Rechenschaftslegung (accountability) können viel bewirken, um der Korruption entgegenzutreten, und sind Bestandteil der Ethik christlicher Soziallehre. In der internationalen Arbeit zur Bekämpfung der Korruption hat sich gezeigt, dass Transparenz wirksamer sein kann als Kontrolle. Der Versuchung, Fehlverhalten zu vertuschen, kann so am besten entgegengetreten werden.

Im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit verspricht die Unzufriedenheit von Laien und Zielgruppen mit dem Ausbleiben versprochener Ergebnisse (Kontrolle von unten, „social audit“) größere Hoffnungen im Kampf gegen Korruption als Kontrolle von oben (die dennoch nicht überflüssig ist). Deshalb sollten die Zielgruppen (oder Personen ihres Vertrauens) bei der Projektplanung beteiligt und über Projektbudget, Umsetzungspläne und die Verwendung der Mittel informiert werden. Sie sollten die Möglichkeit haben, die Projektabrechnung mit der Budgetplanung zu vergleichen. Je nach den örtlichen Gegebenheiten können auch weitere Personen oder Gruppen zu Begleitung und Kontrolle eines Projekts herangezogen werden. Dabei soll möglichst nach Personen gesucht werden, die unabhängig genug sind, um keine Repressalien befürchten zu müssen.  Bei größeren Projekten sollten Projektbudget und Abrechnung öffentlich bekannt gemacht werden (lokale Presse, lokaler Rundfunk, Internet, öffentlicher Anschlag), damit auch die Öffentlichkeit eine Kontrolle ausüben kann. Um die Zielgruppe einzubeziehen, soll dies in geeigneter Form auch in der jeweiligen Lokalsprache geschehen. Die Forderung „Publish what you pay“, die seit einigen Jahren für die Beziehungen zwischen Erdölfirmen und Staaten erhoben wird, kann bei Projekten der Entwicklungszusammenarbeit eine ebenso heilsame Wirkung entfalten. Wenn die Finanzplanung von Projekten offengelegt wird, haben die Mitglieder von Zielgruppen ebenso wie die breitere Öffentlichkeit die Möglichkeit, die Einhaltung der Projektplanung und die Verwendung der Mittel zu kontrollieren.

• Kontrolle durch Aufsichtsgremien/ Vertrauenspersonen

Aufsichtspersonen müssen die Möglichkeit haben, das Finanzgebaren zu überwachen und Unregelmäßigkeiten herauszufinden und abzustellen. Ihre Unabhängigkeit von der Leitung der Häuser muss organisatorisch gesichert sein, ebenso muss die Unabhängigkeit der Mitglieder dieser Gremien durch das Auswahlverfahren sichergestellt werden, wobei die personelle Identität von Mitgliedern des Vorstands und des Aufsichtsgremiums zu vermeiden ist. Mitglieder der Aufsichtsgremien müssen ihre Aufgabe ernst nehmen und über Sachkunde verfügen. Für die interne Finanzkontrolle muss es möglich und zulässig sein, Mitglieder der Aufsichtsgremien direkt anzusprechen.

• Sanktionen

Bei festgestellten Unregelmäßigkeiten sollte eine Untersuchung stattfinden, die Verantwortlichen sollten zur Rechenschaft gezogen, Sanktionen sollten ausgesprochen und durchgesetzt werden. Ebenso wichtig wie die Sanktionierung von Personen ist es, aus jedem Einzelfall strukturelle und organisatorische Konsequenzen zu ziehen, um die aufgedeckten Einfallstore zur Korruption für künftig zu schließen. Wichtig erscheint hierbei, dass Entscheidungen nicht von Einzelpersonen, sondern von Gremien getroffen werden sollten.

Mögliches Fehlverhalten der Partner aus dem Norden

Dieses liegt dann vor, wenn die Hilfsleistenden…

• keine hinreichend präzisen Vereinbarungen getroffen haben, für welche Zwecke Geld gegeben wird, wer darüber verfügen darf und wie es abgerechnet werden muss;
• nicht überprüft haben, ob die Verwirklichung eines Projekts durch fehlende Mittel für die sonstige Arbeit des Partners behindert sein könnte;
• nicht überprüft haben, ob der Partner die Folgekosten eines Projekts tragen kann;
• nicht überprüft haben, ob der Partner für ein geplantes EZ-Projekt über hinreichende Managementkapazität verfügt, bzw. ob das Projekt mit der vorhandenen Managementkapazität im vorgesehenen Zeitrahmen verwirklicht werden kann;
• nicht überprüft haben, ob der Partner zu geregelter Buchführung und zu Finanzmonitoring willensund in der Lage ist;
• keine ordnungsgemäße Abrechnung verlangt oder die erfolgte Abrechnung nicht überprüft haben;
• bei festgestellten Unregelmäßigkeiten keine Sanktionen ausgesprochen haben;
• die Zielgruppen nicht hinreichend in Projektplanung und -durchführung einbezogen und keine Transparenz über die Finanzplanung hergestellt haben.

Weitere Informationen zu Korruption

Die Ausführungen sind in weiten Teilen freie Zitate aus Papieren von transparency deutschland, des deutschen Ablegers der weltweit agierenden NGO transparency international. Sie engagieren sich gegen Korruption. Auf den Internetseiten der Organisationen findet ihr weitere Informationen.